環(huán)保垂改后，分局有權(quán)以自己名義處罰？
目前，省以下環(huán)保機構(gòu)垂直管理制度改革已全面進(jìn)入實質(zhì)性操作階段，結(jié)合新一輪機構(gòu)調(diào)整，原市縣環(huán)境保護局紛紛更名為生態(tài)環(huán)境局。對縣局由原來的當(dāng)?shù)卣块T調(diào)整為市局派出機構(gòu)后，是否具備行政主體資格，能否以自己名義作出行政處罰等具體行政行為的問題，實踐中有些地方認(rèn)識還比較模糊。筆者認(rèn)為，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，除有法律授權(quán)外，縣局無權(quán)以自己的名義實施行政處罰。 垂管后，縣級生態(tài)環(huán)境分局性質(zhì)已發(fā)生變化 看一個行政機構(gòu)有沒有行政主體資格，包括能否以自己名義作出行政處罰等具體行政行為，首先要弄清這個行政機構(gòu)的性質(zhì)。 2015年10月下旬，習(xí)近平總書記在十八屆五中全會上所作的《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》中指出：“市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機構(gòu)?！?/p> 2016年9月14日中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定，“調(diào)整市縣環(huán)保機構(gòu)管理體制。市級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門?！薄翱h級環(huán)保局調(diào)整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理?！?/p> 由此不難看出，垂管后，市局作為市級政府工作部門的性質(zhì)沒有變化。而縣局調(diào)整為市局的派出機構(gòu)（分局）后，其性質(zhì)已發(fā)生變化，已不是駐在地縣級政府的工作機構(gòu)，而成為駐在地縣級行政區(qū)域的工作機構(gòu)。 雖然有些省在垂改中，駐在縣級行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境機構(gòu)名稱仍稱“局”，而不是“分局”，但其性質(zhì)仍然是“分局”。對此是沒有爭議的。 派出機構(gòu)是否具有行政主體資格 取決于法律法規(guī)是否授權(quán) 行政主體，是指享有行政權(quán)，能以自己的名義行使國家行政職權(quán)并能獨立承擔(dān)因此產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織。具體體現(xiàn)在三個方面，一是權(quán)，即獨立地?fù)碛胁⑿惺剐姓?quán)力；二是名，能夠以自己的名義對外采取行政行為；三是責(zé)，承擔(dān)由其采取的行政活動而產(chǎn)生的法律責(zé)任。 派出機構(gòu)一般不具有行政主體資格，但也非一概而論，例外的情況就是法律法規(guī)規(guī)章有授權(quán)。派出機構(gòu)是否具有行政主體的資格，不在于其是否有派出機構(gòu)的名義，不同派出機構(gòu)的行政主體資格并不相同，其差別就在于現(xiàn)行法律法規(guī)是否對其授權(quán)。筆者試舉兩例，分別看一看現(xiàn)有不同派出機構(gòu)的行政主體資格情況。 《公安機關(guān)組織管理條例》規(guī)定：“縣級以上地方人民政府公安機關(guān)在本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的公安工作，是本行政區(qū)域公安工作的領(lǐng)導(dǎo)、指揮機關(guān)?！薄吨腥A人民共和國治安管理處罰法》第九十一條規(guī)定：“治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關(guān)決定；其中警告、500元以下的罰款可以由公安派出所決定?！?/p> 據(jù)此，市轄區(qū)公安分局既是上級公安機關(guān)的派出機構(gòu)，同時又是本級政府的工作部門，具有行政主體資格，可以以自己的名義實施行政處罰。我們生活中接觸最多的公安機關(guān)是派出所，其擁有的“警告、五百元以下的罰款”行政處罰權(quán)，同樣來自于法律的授權(quán)。 《國務(wù)院關(guān)于做好省級以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2004〕12號）規(guī)定：市（州、盟）、縣（市、旗）國土資源主管部門垂直管理后，仍“是同級人民政府的工作部門”；“市轄區(qū)國土資源主管部門的機構(gòu)編制上收到市人民政府管理，改為國土資源管理分局，為市國土資源主管部門的派出機構(gòu)?！?/p> 據(jù)此規(guī)定，縣（市）國土資源主管部門垂直管理后仍然具有行政主體資格，可以以自己的名義實施行政處罰。而市轄區(qū)的國土資源部門則不具有行政主體資格，不可以以自己的名義實施行政處罰。 分局以自己名義實施行政處罰， 目前缺乏法律依據(jù) 現(xiàn)行《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》中，在規(guī)定涉及環(huán)保部門（生態(tài)環(huán)境部門）的行政主體時，使用的稱謂只有兩種：“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門”和“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門”。 自2019年1月1日起施行的《土壤污染防治法》，是污染防治、生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域最新的一部法律，這部法律共有23個法條29處在規(guī)定行政主體時，使用的稱謂全是“地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門”。 從以上六部法律在規(guī)定可能包含縣一級行政主體時的表述可以得出，垂管后，縣（市、區(qū)）生態(tài)環(huán)境分局不是政府部門，因此也就不再享有上述法律規(guī)定的行政處罰權(quán)。還有的法律法規(guī)規(guī)章疑似授權(quán)但并未授權(quán)。 現(xiàn)行《環(huán)境影響評價法》在規(guī)定行政主體時，使用的稱謂是“縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門”。現(xiàn)行《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》在規(guī)定行使責(zé)令限期改正和罰款權(quán)力的行政主體時使用的稱謂是“縣級以上環(huán)境保護行政主管部門”。《環(huán)境行政處罰辦法》第十四條規(guī)定：“縣級以上環(huán)境保護主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施環(huán)境行政處罰。” 這三部法律法規(guī)規(guī)章明確行政主體時，在稱謂上比上述六部法律的表述少了“人民政府”四個字。似乎，縣（市、區(qū)）生態(tài)環(huán)境分局在這三部法律法規(guī)規(guī)章中得到了相應(yīng)授權(quán)，但仔細(xì)分析，并非如此。 首先，縣（市、區(qū)）生態(tài)環(huán)境分局是市局的派出工作機構(gòu)，不屬于“縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門”“縣級以上環(huán)境保護行政主管部門”“縣級以上環(huán)境保護主管部門”的范疇。 其次，現(xiàn)行《環(huán)境行政處罰辦法》系原環(huán)境保護部于2009年12月30日由部務(wù)會通過，于2010年3月1日起施行的。而省以下環(huán)保垂管是2015年10月召開的十八屆五中全會部署的，部門規(guī)章不可能穿越時空為幾年后才出現(xiàn)的縣（市、區(qū)）生態(tài)環(huán)境分局授權(quán)。 綜上分析，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有法律框架下，設(shè)區(qū)市所屬的縣（市、區(qū)）生態(tài)環(huán)境分局不能以自己的名義實施行政處罰。 建議 如何彌補現(xiàn)階段分局不能實施行政處罰帶來的不便？ ○試行用市局編號印章制作相關(guān)執(zhí)法文書 縣（市、區(qū)）生態(tài)環(huán)境分局作為環(huán)境管理的第一線機構(gòu)，日常執(zhí)法監(jiān)管是其主業(yè)，大量的執(zhí)法文書不能以自己的名義制作，而要報由市局，以市局的名義制作和行使職權(quán)，確實不方便，確實提高了執(zhí)法成本、降低了執(zhí)法效率。 但若是在沒有現(xiàn)行法律授權(quán)的情況下，縣局以自己的名義實施行政處罰，則屬于違法行政，行政相對人若提起復(fù)議，復(fù)議機關(guān)通常都會予以撤銷。若復(fù)議機關(guān)予以維持，而行政相對人提起訴訟，復(fù)議機關(guān)將和縣局一道成為被告，縣局和復(fù)議機關(guān)必然敗訴，作出的行政處罰決定無疑要被撤銷。 上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒。法律判斷與情理判斷，往往并不是一回事?！缎姓幜P法》規(guī)定，“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施?！?。不能以縣局以市局名義實施行政處罰不方便、成本高、效率低為由，讓縣局違背現(xiàn)行法律實施行政處罰。 為解決這一問題，一些設(shè)區(qū)市生態(tài)環(huán)境局探索為委派的一個個縣（市、區(qū)）生態(tài)環(huán)境分局對應(yīng)刻制本級名義的編號印章，市局名義的編號印章由相應(yīng)的縣級分局保管使用。用編號印章的形式可以看作是行政機關(guān)對行政處罰權(quán)的委托，筆者認(rèn)為在現(xiàn)有的法律框架下，這不失為一個權(quán)宜之計，在修改現(xiàn)行法律對縣局行政主體資格授權(quán)之前，似可以推而廣之。 不過根據(jù)《行政處罰法》第十八條、第十九條的規(guī)定，必須注意到，縣局用市局名義的編號章實施行政處罰，市局承擔(dān)對此印章使用產(chǎn)生的法律責(zé)任。因此，市局絕不能“大撒把”，必須加強對縣局執(zhí)法、處罰過程和法律適用的監(jiān)管。 ○加快推進(jìn)現(xiàn)行法律法規(guī)的修改進(jìn)程 2018年2月28日十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出“推進(jìn)機構(gòu)編制法定化”，并明確指出“機構(gòu)編制法定化是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要保障。要依法管理各類組織機構(gòu)，加快推進(jìn)機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”。 “五個法定化”是中央針對現(xiàn)實中包括派出機構(gòu)在內(nèi)的各種黨和國家機構(gòu)設(shè)置過程中缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆烧撟C、未嚴(yán)格履行法定程序、機構(gòu)職能權(quán)限設(shè)定存在不合法不合理等現(xiàn)象提出的改革總體方向。 2018年12月4日，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，部署深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革，明確提出“減少執(zhí)法層級，推動執(zhí)法力量下沉，提高監(jiān)管執(zhí)法效能?！薄俺陛犑型猓h（市、區(qū)、旗）執(zhí)法隊伍在整合相關(guān)部門人員后，隨同級生態(tài)環(huán)境部門并上收到設(shè)區(qū)的市，由設(shè)區(qū)的市生態(tài)環(huán)境局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮。縣級生態(tài)環(huán)境分局一般實行‘局隊合一’體制，地方可根據(jù)實際情況探索具體落實形式，壓實縣級生態(tài)環(huán)境分局履行行政執(zhí)法職責(zé)和加強執(zhí)法隊伍建設(shè)的責(zé)任……” 現(xiàn)行涉及生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)大多是本輪生態(tài)環(huán)境機構(gòu)改革之前制定的，從現(xiàn)實看，改革后的生態(tài)環(huán)境機構(gòu)（不僅僅是縣級生態(tài)環(huán)境分局）確實與之有某些不相適應(yīng)之處?？梢灶A(yù)見，下一步，現(xiàn)行涉及生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)將適應(yīng)生態(tài)環(huán)境機構(gòu)改革的推進(jìn)，作出修改。 對縣級生態(tài)環(huán)境分局行政主體資格是否予以授權(quán)、是全面授權(quán)（與改革之前一樣）還是部分授權(quán)，建議修法時進(jìn)行充分的調(diào)查研究和縝密的論證，以保證修改后的法律接地氣、好執(zhí)行。 借鑒其他垂直管理機構(gòu)法律授權(quán)的經(jīng)驗，筆者認(rèn)為，借鑒公安、稅務(wù)、工商機構(gòu)授權(quán)經(jīng)驗，對縣級生態(tài)環(huán)境分局進(jìn)行部分授權(quán)比較適宜，輕微行政處罰、部分行政命令（如100萬元以下的罰款、非民生領(lǐng)域企業(yè)的限產(chǎn)停產(chǎn)整改等）建議授權(quán)縣級生態(tài)環(huán)境分局以自己的名義作出，重大行政處罰、重大行政命令應(yīng)由委派機關(guān)（市局）行使為妥。 作者單位：江蘇省生態(tài)環(huán)境廳